التزام به تدوین منشورهای اخلاقی و اداری برای پیش‌گیری از فساد مالی – اداری با الحاق ایران به کنوانسیون مریدا

نوع مقاله: مقاله پژوهشی

چکیده

چکیده
با الحاق جمھوری اسلامی ایران بھ کنوانسیون مریدا، در راستای مبارزه با فساد مالی- اداری لازم است تکالیف مقرر در متن
کنوانسیون مذکور بھ موقع اجرا نھاده شود تا اقدامات لازم در عرصھ پیش گیری از فساد مالی- اداری صورت پذیرد. ابزارھای
پیش گیری از فساد دارای خصیصھ غیر قھرآمیز بوده و با مداخلھ در فرآیند مجرمانھ، مانعی در برابر ارتکاب جرم ایجاد
نمایند. از ابزارھای پیش گیرانھ مقرر در کنوانسیون مریدا، رعایت و تبعیت از منشورھای اخلاقی و اداری توسط ‌ می
ھای عضو خواستھ شده تا نسبت بھ تدوین چنین منشورھایی اقدام نمایند. در واقع منشورھای اخلاقی ‌ کارگزاران است و از دولت
و اداری با تأثیر بر شخصیت کارگزاران می تواند بھ ایجاد مانعی درونی برای اشخاص، بھ منظور مقابلھ با فساد منجر شود کھ
تواند نوعی ‌ بھ مناسبت چنین تغییراتی بر شخصیت و سپس اصلاح محیط اداری بھ عنوان بخشی از محیط اجتماعی، می
پیش گیری اجتماعی در نظر گرفتھ شود. در جمھوری اسلامی ایران پیش و پس از الحاق بھ کنوانسیون مزبور، اقدامات تقنینی
در این عرصھ صورت پذیرفتھ است. قانون گذار در قانون مدیریت خدمات کشوری، الزام بھ تدوین منشورھای اخلاقی و اداری
را متذکر و سپس در سایر قوانین و مقررات نظیر قانون ارتقای سلامت نظام اداری و مبارزه با فساد، حتی بھ تدوین آن در
ھای اجرایی، جامھ عمل پوشانیده است. ‌ نھادھا و دستگاه

کلیدواژه‌ها


 

 

 

التزام به تدوین منشورهای اخلاقی و اداری برای پیش‌گیری از فساد مالی – اداری با الحاق ایران به کنوانسیون مریدا

*عباس تدین            **میثم شیخ طلیمی‌

تاریخ دریافت:17/11/1394      تاریخ پذیرش:17/12/1394

چکیده

با الحاق جمهوری اسلامی ‌ایران به کنوانسیون مریدا، در راستای مبارزه با فساد مالی- اداری لازم است تکالیف مقرر در متن کنوانسیون مذکور به موقع اجرا نهاده شود تا اقدامات لازم در عرصه پیش‌گیری از فساد مالی- اداری صورت پذیرد. ابزارهای پیش‌گیری از فساد دارای خصیصه غیر قهرآمیز بوده و با مداخله در فرآیند مجرمانه، مانعی در برابر ارتکاب جرم ایجاد می­نمایند. از ابزارهای پیش گیرانه مقرر در کنوانسیون مریدا، رعایت و تبعیت از منشورهای اخلاقی و اداری توسط کارگزاران است و از دولت­های عضو خواسته شده تا نسبت به تدوین چنین منشورهایی اقدام نمایند. در واقع منشورهای اخلاقی و اداری با تأثیر بر شخصیت کارگزاران می‌تواند به ایجاد مانعی درونی برای اشخاص، به منظور مقابله با فساد منجر شود که به مناسبت چنین تغییراتی بر شخصیت و سپس اصلاح محیط اداری به عنوان بخشی از محیط اجتماعی، می­تواند نوعی پیش‌گیری اجتماعی در نظر گرفته شود. در جمهوری اسلامی‌ ایران پیش و پس از الحاق به کنوانسیون مزبور، اقدامات تقنینی در این عرصه صورت پذیرفته است. قانون‌گذار در قانون مدیریت خدمات کشوری، الزام به تدوین منشورهای اخلاقی و اداری را متذکر و سپس در سایر قوانین و مقررات نظیر قانون ارتقای سلامت نظام اداری و مبارزه با فساد، حتی به تدوین آن در نهادها و دستگاه­های اجرایی، جامه عمل پوشانیده است.

 

واژگان کلیدی: منشورهای اخلاقی و اداری، پیش‌گیری از فساد مالی- اداری، کنوانسیون مریدا، محیط اداری

 

مقدمه

فساد مالی و اداری که بانک جهانی آن را سوء استفاده از قدرت عمومی‌برای کسب منافع شخصی تعریف نموده، از جمله اصلی­ترین معضلات موجود در عصر حاضر است به نحوی که دولت‌ها، چه در عرصة داخلی و با توسل به جرم‌انگاری انواع مصادیق فساد مالی و اداری به منظور مجازات مفسدین (اقدامات واکنشی) و چه با بهره‌گیری از شیوه‌های اختصاصی در خصوص پیش گیری از فساد (اقدامات کنشی) از طریق تعامل با سایر دولت­ها برای مقابله با پدیدۀ فساد تلاش می­کنند. پیش‌گیری در معنای اخیر که بر دو قسم پیش‌گیری اجتماعی که بر اصلاح محیط اجتماعی تکیه دارد و پیش‌گیری وضعی که بر تقویت آماج و کاهش فرصت ارتکاب جرم متمرکز است.[1] در متن کنوانسیون سازمان ملل متحد برای مبارزه با فساد (مریدا) مورد توجه قرار گرفته است. مواد یک و پنج کنوانسیون مریدا که به ترتیب در بیان اهداف و اقدامات پیش گیرانه تدوین شده است، دولت‌های طرف معاهده را به بهره‌گیری از شیوه‌های پیش‌گیری از فساد ملزم می‌نماید.

از جمله ابزارهای پیش گیرانه که در متن کنوانسیون مورد توجه قرار گرفته، بهره‌گیری از «ضوابط و مقررات ناظر بر رفتار اخلاقی»[2] مأموران عمومی ‌است. واژۀ اخلاق همانند دو واژۀ  “Moral”و “Ethics” دو کاربرد متمایز دارد؛ گاه به معنای رفتار عادت ‌شده و گاه به معنای دانشی است که از حسن و قبح و خوبی و بدی رفتار بحث می‌کند. اما آن چه به عنوان منشورهای اخلاقی و اداری یاد می‌شود، چنان که در کنوانسیون مریدا تدوین آن به منظور پیش‌گیری از فساد برای دولت‌های عضو مقرر شده، معرف مجموعه رفتارها و قواعد قابل پذیرش و مبتنی بر اخلاقیات است و آن چه کارگزاران و مأموران رسمی ‌باید از آن اجتناب کنند با ترسیم حدود رفتاری که برای ایشان الزام­آور است مشخص می‌شود؛ لذا اصول اخلاقی مورد پذیرش مندرج در کردارنامه‌های اخلاقی که از کارگزاران انتظار می‌رود، در یک سند به عنوان منشور اخلاقی بیان می‌شود تا در زمان تصمیم‌گیری، قواعد مطرح شده را پیش رو قرار داده و از رفتار متعارض با آن اصول اجتناب نمایند.

بهره­وری از منشورهای اخلاقی و اداری به علت تأثیر و مداخله بر اخلاقیات و شخصیت مأموران عمومی ‌و اصلاح محیط اداری به عنوان بخشی از محیط اجتماعی و به دلیل عاری ‌بودن از جنبه‌های قهرآمیز، جزو تدابیر پیش‌گیری اجتماعی از فساد قلمداد می‌گردد. به عبارت دیگر تعهد به اصول اخلاقی و رفتاری، با تأثیر بر رفتار کارگزاران به مقاوم ‌سازی و ایجاد نظارت درونی و وجدان حرفه‌ای آنان کمک می‌نماید. و این امر مانعی درونی در جهت ارتکاب جرم­های مرتبط با فساد است که سرانجام می‌تواند به سلامت محیط اداری بیانجامد. بنابراین، بهره‌وری از «منشور اخلاقی و رفتاری» تا آن جا که شامل تعهدات کارگزاران به اصول اخلاقی و اجتناب از رفتار مجرمانه باشد دارای خصیصه پیش‌گیری از نوع اجتماعی می‌باشد.[3]

 جمهوری اسلامی‌ایران، به عنوان یکی از دولت‌های عضو معاهده که ملتزم به تدوین منشورهای اخلاقی می­باشد، پیش و پس از الحاق به کنوانسیون مریدا، در حقوق داخلی خود به منشورهای اخلاقی توجه کرده است؛[4] به عنوان نمونه، در مادۀ 25 قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب 1386، مدیران و کارکنان بخش‌های اجرایی به رعایت موازین اخلاق اسلامی ‌و اداری، اداء سوگند و امضاء منشور اخلاقی و اداری موظف شده‌اند و در مادۀ 7 قانون ارتقاء سلامت نظام اداری و مقابله با فساد، دولت موظف شده تا نسبت به تدوین منشور اخلاق حرفه­ای کارگزاران نظام اقدام نماید. بدین مناسبت، در گفتار نخست الزامات منبعث از کنوانسیون مریدا برای تدوین منشورهای اخلاقی و اداری همراه با عناصر و کارکرد منشور مورد نظر بررسی خواهد شد. آن گاه در گفتار دوم اقدامات ایران در عرصة تقنینی، پیش و پس از الحاق به کنوانسیون مذکور مورد مطالعه واقع خواهد شد.

گفتار اول: تدوین منشور اخلاقی و اداری مبتنی بر رهنمودهای کنوانسیون مریدا

تدوین منشور اخلاقی و اداری و سپس تعهد کارگزاران بخش‌های عمومی ‌و خصوصی به مفاد آن، شیوه‌ای مؤثر برای مقابله با فساد در کنار سایر اقدامات پیش گیرانه است. به این منظور، مادۀ 8 کنوانسیون مریدا به «ضوابط مربوط به مقامات دولتی» اختصاص داده شده و به منظور الزام دولت­های عضو کنوانسیون برای تدوین منشورهای اخلاقی و اداری در بند دوم از مادة مذکور برای دولت‌های طرف معاهده مقرر شده است «هر کشور عضو به ویژه تلاش خواهد نمود تا در چهارچوب نظام حقوقی و سازمانی خود مقررات یا استانداردهای رفتاری را جهت اجرای صحیح، آبرومندانه و مناسب عملکردهای دولتی به کار برد». قسمت «ب» از بند اول مادۀ 12 کنوانسیون یاد شده نیز «اقدام به ارتقای سلامت مالی در بخش خصوصی» را با توسل به تدوین منشورهای اخلاقی پیشنهاد می‌دهد.

لذا با عنایت بر این که کنوانسیون مریدا تدوین منشورهای اخلاقی و اداری را برای دولت‌های طرف معاهده از جمله ایران تکلیف می‌نماید، ابتدا ابعاد الزام مقرر شده مورد بررسی واقع خواهد شد و سپس ارکان و عناصر منشور مورد نظر در کنوانسیون یاد شده همراه با کارکردهایش ارزیابی می­شود.

الف. الزام کنوانسیون مریدا به تدوین منشور اخلاقی و اداری

در بندهای اول و دوم از مادۀ 8 کنوانسیون مریدا، دولت‌های عضو موظف به ارتقای سلامت نظام اداری گردیده‌اند و در این راستا از دولت‌های عضو خواسته شده است تا در چهارچوب نظام حقوقی و سازمانی خود، مقررات یا استانداردهای رفتاری را در جهت اجرای صحیح، آبرومندانه و مناسب عملکردهای دولتی به کار برند.[5]در این راستا تدوین قواعد رفتاری برای اعضای قوۀ قضائیه در مادۀ 11 کنوانسیون مریدا مورد توجه قرار گرفته است.[6]هم چنین قسمت «ب» از بند اول مادۀ 12 کنوانسیون مذکور نیز اقدام به ارتقاء سلامت مالی در بخش خصوصی را با توسل به تدوین منشورهای اخلاقی پیشنهاد می‌دهد. بدین ترتیب از دولت‌های طرف معاهده تدوین منشورهای اخلاقی و اداری در جهت پیش گیری از فساد انتظار می‌رود.[7]

باید در نظر داشت، طبق مادۀ 65 کنوانسیون مریدا از دولت‌های عضو خواسته شده است نسبت به «اجرای تعهدات خود به موجب کنوانسیون و بر طبق اصول اساسی قانون داخلی خود، اقدامات لازم قانونی و اداری را اتخاذ نمایند».

 در مورد التزام ایران به طور خاص، با توجه بر این که نسبت به مواد کنوانسیون مریدا راجع به پیش‌گیری، «حق شرط»[8] قید نشده است، بنابراین دولت جمهوری اسلامی‌ ایران به عنوان یکی از طرف‌های معاهدۀ مذکور نسبت به ایجاد زمینه‌ها و تدابیر لازم تقنینی و اجرایی جهت اجرای رهنمودهای پیش‌گیری از فساد مالی و اداری که از جمله آن تدوین منشورهای اخلاقی و اداری است، ملتزم شده و تعهد دارد تا در فراهمایی کشورهای عضو کنوانسیون مذکور، مقرر در مادۀ 63،[9]نسبت به ارایه «برنامه‌ها، طرح‌ها، رویه‌ها و اقدامات اداری و قانون‌گذاری» انجام شده در اجرای کنوانسیون مریدا مبادرت ورزد.[10]

ب. عناصر منشور اخلاقی و اداری

 محتوای منشورهای رفتاری کارگزاران را می‌توان به قواعد وضع‌کنندۀ معیارهای رفتاری- که موجب ارتقای احترام و نزاکت می‌شوند- و قواعد وضع‌کنندۀ معیارهای صلاحیتی برای کارکنان خدمات دولتی- مانند آگاهی از قوانین و رویه‌ها- و نیز قواعدی که معیارهای اجرایی و چگونگی ارزیابی رفتار را نشان می‌دهند- مانند داشتن خلاقیت و کیفیت در ارایه خدمات- تقسیم کرد.[11]

   قوانین رفتاری مذکور ممکن است، به منظور دستیابی به هرگونه استانداردهای مرتبط با وظایف و کارکرد کارمندان وضع شود. اغلب استانداردها، عناصر ضد فساد نظیر استانداردهای بنیادین اجرایی در زمینه «عدالت»[12]، «بی‌طرفی»،[13] «استقلال»،[14] «یک پارچگی»،[15] «وفاداری به سازمان»،[16] «پشتکار»،[17] «رعایت نزاکت»،[18] «شفافیت»،[19] «پاسخ‌گویی»،[20] «مسئولیت در قبال استفاده از منابع سازمان» و در جایی که ضروری باشد «استانداردهای رفتاری در قبال عموم مردم» را شامل گردند.[21]

عناصر منشورهای رفتاری می‌تواند با توجه به ویژگی‌های هر شغل، طیف وسیع‌تری از استانداردها و اصول اخلاقی را با جزئیات بیشتر شامل ‌شود. به طور مثال از قضات انتظار می‌رود، علاوه بر استانداردهای عام، قواعد راجع به معیارهای نزاکت ویژۀ خود و هم چنین عدم بروز نشانه‌های جانبدارانه یا پیش‌داوری را رعایت نمایند «زیرا قضات درستکار و بی طرف نقشی مؤثر در حاکمیت قانون دارند و فساد ایشان مسایل را مشکل می‌نماید»[22]

اما عناصر مورد نظر کنوانسیون مریدا به منظور تدوین منشور اخلاقی و اداری علاوه بر حفظ یکپارچگی، صداقت و پاسخگویی شامل اعلام «فعالیت‌های بیرونی، استخدام، سرمایه‌گذاری، ذخایر مالی و هدایای کلان یا منافعی که ممکن است از آن تضاد منافع در رابطه با وظایف آن‌ها به عنوان مقامات دولتی بروز کند» می­باشد که در بند پنجم از مادۀ 8 کنوانسیون مریدا به دولت­های عضو، ایجاد نظام مورد نیاز کارگزاران برای این منظور یعنی اعلام موارد پیش گفته، مقرر شده است. نیز در بند 3 از مادۀ 8 ، مدنظر قرار دادن ضمیمه قطع‌نامۀ شمارۀ 59/51 سازمان ملل متحد که در ارتباط با منشورهای رفتاری است و به منظور ارایه نمونه از چنین قواعدی صادر شده که شامل اصول عمومی، تعارض منافع، اعلام دارایی‌ها، پذیرش هدایا، اطلاعات محرمانه و فعالیت‌های سیاسی می‌شود را توصیه نموده است.[23]در واقع مادۀ 8 کنوانسیون مذکور ضوابط و عناصر رفتاری کارگزاران را بیان نموده است و به منظور ارایه نحوه تدوین آن عناصر در قالب منشورهای اخلاقی و اداری توسط دولت­های عضو، ضمیمة قطع نامة مذکور را توصیه می‌نماید. لازم به ذکر است قطع نامة یاد شده، عناصر فوق را بدون هیچگونه ضمانت اجرایی خاص برشمرده و نتیجه عدم تبعیت از مفاد آن را بیان ننموده است. به نظر می‌رسد علت این امر نگاه اخلاق محور تدوین کنندگان به منشور می­باشد که خواهان تعهد اخلاقی محض کارگزاران نسبت به مفاد آن هستند لذا ضمانت اجرای نقض آن به طور ضمنی به قوانین جزایی احاله شده است. اما در نقطه مقابل این نگاه، تدوین کنندگان کنوانسیون مریدا در بند 6 مادة 8 از دولت‌های عضو «اتخاذ اقدامات انضباطی و غیره را نسبت به مقامات دولتی که ضوابط یا مقررات برقرارشده براساس این ماده را نقض می‏کنند» خواسته­اند تا مفاد منشورهای مورد تصویب در کشورهای عضو به منظور اجرا و تضمین بهتر پیش‌گیری از فساد مالی و اداری کارگزاران، همراه با تنبیهات انضباطی نیز باشند.

 پ. کارکرد پیش‌گیری از فساد منشور اخلاقی و اداری

تعهد به منشور اخلاقی و اداری، موجب اصلاح کنش کارگزاران در محیط اداری می‌شود که خود بخشی از محیط اجتماعی به شمار می­آید. در واقع منشورهای اخلاقی در مقام تعیین رهنمودها و ارزشهای اخلاقی مورد انتظار ظاهر شده و با تأکید بر فهرستی از بایدها و نبایدها به عنوان یک الگوی عام اخلاقی به دنبال ایجاد موانع کنترل درونی می­باشند.[24]این امر موجب اصلاح محیط اداری می­شود و لذا می­توان انتظار کاهش ارتکاب مصادیق فساد مالی و اداری را داشت زیرا با درونی شدن ارزش­های اخلاقی مندرج در منشور، کارگزاران منافع عمومی‌را بر منافع شخصی و اخلاق حرفه‌ای را بر اخلاق شخصی ترجیح می‌دهند و این امر نویدبخش پیش‌گیری از فساد خارج از نظام کیفری است.

پیش‌گیری از فساد مالی و اداری را می­توان با تدوین منشورهای اخلاقی و اداری در هر دو بخش دولتی و خصوصی جستجو کرد. چنان که مواد 8 و 12 کنوانسیون مریدا، به ترتیب تدوین منشورهای اخلاقی و اداری در بخش دولتی و بخش خصوصی را مقرر نموده است. با این وجود اهداف منشورهای اخلاقی بخش دولتی و خصوصی با یکدیگر متفاوت است. اهداف منشورهای اخلاقی در بخش دولتی را می­توان عمدتاً شامل موارد زیر دانست: الف) تعهد و عمل به استانداردها و مفاد منشور در جهت حفظ «منافع عمومی»؛ ب) ایجاد احساس تعهد حرفه‌ای به گونه‌ای که خدمت به عموم و مسئولیت نسبت به قدرت و منابع در اختیار کارگزاران، سرلوحه اعمال و تصمیمات آنان قرار گیرد؛ ج) آموزش ارزش­های بنیادین به کارمندان از طریق ترسیم محدودۀ انتظارات از آنان در منشورهای اخلاقی به منظور برچیده شدن زمینه بروز فساد که خود موجب بررسی و تأسیس استانداردهای اخلاقی و در صورت لزوم اصلاح آن‌ها می‌گردد؛[25] د) عدم پذیرش جهل کارگزاران نسبت به مفاد منشور اخلاقی، که نیازمند محق ‌شناختن ایشان به دانستن مفاد منشور می‌گردد. لذا آگاهی از محتوای منشورها مانع از سوءاستفاده مقامات ذی­ربط از اقدامات انضباطی به عنوان حربه‌ای برای تهدید یا اخراج کارمندان خواهد شد.

بنابراین هدف منشورهای بخش دولتی ایجاد ارزش‌های مشترک به منظور حفظ منافع عمومی‌ و تعهد نسبت بدان است. بدین ترتیب کارگزاران که مسئولیت تصدی منابع عمومی‌ را بر عهده دارند با تعهد به مفاد منشورهای اخلاقی، منافع عمومی ‌حاصل از هزینه‌های به‌عمل‌آمده را به حداکثر و اسراف و ناکارآمدی را به حداقل می‌رسانند و متعاقباً هدف پیش‌گیری از فساد نیز با تعهد به منشور اخلاقی محقق می‌شود. به عنوان نمونه بسیاری از دولت‌ها کوشش می‌نمایند نهادهای خدمات دولتی را حرفه‌ای نمایند و از لحاظ سیاسی، بی‌طرف نگاه دارند و بدین منظور فعالیت سیاسی کارکنان خود را محدود می‌کنند تا عامل بروز فساد نگردد؛ در این راه لازم است مأموران و کارگزاران رسمی، به منشورهای اخلاقی حاوی استانداردهای رفتاری به ویژه اعلام دارایی و عدم تصمیم‌سازی بر مبنای وابستگی حزبی و سیاسی، متعهد بوده تا از قرارگرفتن در وضعیت تعارض منافع اجتناب شود.[26]با تعهد به مفاد منشور اخلاقی و اداری که مهم‌ترین عامل در تحقق این آرمان، درونی شدن ارزش‌های اخلاقی مندرج در آن است، ضمن حفظ منافع عمومی، پیش‌گیری از فساد مالی و اداری به علت اجتناب کارگزار از وضعیت تعارض منافع محقق می­گردد.

اما تدوین منشور اخلاقی برای کارگزاران بخش خصوصی غالباً با هدف حمایت از منافع کارفرمایان است. این حمایت ممکن است با منافع عمومی ‌ناسازگار باشد؛ به طور مثال محرمانه ‌بودن بر شفافیت تقدم یابد. در هر حال منشور اخلاقی بخش‌های خصوصی باید به نحوی تدوین شود که تعادل میان منافع کارفرمایان و منافع عمومی‌ حفظ و اصول اخلاقی فراروی کارگزاران قرار گیرد. چنان که قسمت «ب» از بند دوم مادة 12 کنوانسیون مریدا چنین رویکردی دارد تا بدین ترتیب منشور اخلاقی و اداری مبتنی بر معاهدة یاد شده در بخش خصوصی نیز تدوین شود.[27]

گفتار دوم: پاسخ دولت ایران به التزام تدوین منشور اخلاقی و اداری

چنانچه در قسمت‌های پیشین ذکر شد با الحاق ایران به کنوانسیون مریدا، بدون قید حق شرط در خصوص مواد مربوط به پیش‌گیری از فساد، علاوه بر این که کنوانسیون مذکور بخشی از حقوق داخلی به شمار می­آید، در حال حاضر نسبت به اجرای مفاد آن نیز ملتزم است. در جمهوری اسلامی‌ایران پیش و پس از الحاق طیف گسترده­ای از اقدامات تقنینی و اجرایی به منظور تضمین الزامات منبعث از کنوانسیون مریدا صورت پذیرفته است که بخشی از آن به تدوین منشور اخلاقی و اداری اختصاص دارد. پیش از الحاق ایران به کنوانسیون مریدا، الزام به تدوین منشور اخلاقی و اداری در مادة 25 قانون مدیریت خدمات کشوری مقرر شده است و در اجرای مفاد آن، «منشور اخلاقی و اداری کارمندان دولت» با تصویب وزیران کمیسیون اجتماعی دولت در سال 1388 ابلاغ شده است. علاوه بر این «قانون ارتقای سلامت نظام اداری و مقابله با فساد» مصوب 1390 تدوین منشور اخلاقی و اداری که برای کلیه کارگزاران دولت به معنای اعم را شامل شود، مقرر داشته است. ضمن بررسی قوانین مذکور در راستای اجرای التزام ایران به کنوانسیون مریدا، سایر قوانین مرتبط با محتوای منشور اخلاقی و اداری مورد نظر کنوانسیون مریدا مورد بررسی قرار خواهد گرفت.

 

الف. از «قانون مدیریت خدمات کشوری» تا «منشور اخلاقی و اداری کارکنان دولت»

 پیش از الحاق ایران به کنوانسیون مریدا، الزام به تدوین منشورهای اخلاقی و اداری در متن قوانین موضوعه ایران وارد شده است. تدوین منشور اخلاقی برای اولین بار در مادۀ 25 «قانون مدیریت خدمات کشوری» مصوب 1386 مورد پیش ‌بینی قرار گرفت؛ در فصل سوم از قانون مدیریت خدمات کشوری با عنوان «حقوق مردم»، مادۀ 25 مقرر می‌دارد «مدیران و کارمندان دستگاه‌های اجرایی خدمت گزاران مردم هستند و با رعایت موازین اخلاق اسلامی ‌و اداری طبق سوگندی که در بدو ورود اداء نموده و منشور اخلاقی و اداری که امضاء می‌نماید، وظایف خود را به نحو احسن در راه خدمت به مردم و با درنظرگرفتن حقوق و خواسته‌های قانونی آن‌ها انجام دهند».

از مواد 5 و 117 قانون فوق می‌توان دریافت که کارمندان دستگاه اجرایی، شاغلان کلیه دستگاه‌های اجرایی (وزارت خانه‌ها، مؤسسات و شرکت‌های دولتی و کلیه دستگاه‌هایی که شمول قانون بر آن‌ها مستلزم ذکر و یا تصریح نام است از قبیل شرکت ملی نفت ایران، سازمان گسترش و نوسازی صنایع ایران و...) به استثنای نهادها، مؤسسات، تشکیلات و سازمان‌هایی که زیر نظر مستقیم مقام معظم رهبری اداره می‌شوند، وزارت اطلاعات، نهادهای عمومی‌غیر دولتی، اعضای هیأت علمی ‌و قضات، هیأت‌های مستشاری دیوان محاسبات، شورای نگهبان، مجمع تشخیص مصلحت نظام و مجلس خبرگان رهبری مشمول مقررات قانون مدیریت خدمات کشوری قرار می‌گیرند. لذا بر اساس مادۀ 25 قانون مذکور کارمندان دستگاه‌های اجرایی موظف به ادای سوگند و امضای منشور اخلاقی و اداری هستند. این منشور، طبق تبصرۀ مادۀ 25 قانون مدیریت خدمات کشوری، باید پس از پیشنهاد سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی به تصویب هیأت وزیران برسد. از آن جا که در دورۀ دولت دهم، سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی تبدیل به «معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی» ونیز «معاونت توسعه مدیریت و سرمایه انسانی» رییس جمهور شده بود،[28] بنابراین به نظر می‌رسید وظیفه پیشنهاد منشور به دو معاونت مذکور محول شده است.

 منشور فوق با عنوان «منشور اخلاقی و اداری کارکنان دولت» به پیشنهاد معاونت توسعۀ مدیریت و سرمایه انسانی ریاست جمهوری و با تصویب وزیران کمیسیون امور اجتماعی دولت، توسط رییس جمهور وقت، در سال 1388 تأیید و از سوی معاون ایشان ابلاغ شده است.[29]

در واقع، اگرچه فرآیند تصویب منشور اخلاقی و اداری از آن چه قانون مدیریت خدمات کشوری مقرر داشته تبعیت نکرده است، اما با استناد به اصل 138 قانون اساسی مبنی بر این که «دولت می‌تواند تصویب برخی از امور مربوط به وظایف خود را به کمیسیون‌های متشکل از چند وزیر واگذار نماید و مصوبات این کمیسیون‌ها در محدودۀ قوانین پس از تأیید رییس جمهور لازم‌الاجرا است»؛ منشور اخلاقی و اداری مصوب کمیسیون امور اجتماعی که به تأیید ریاست جمهوری رسیده است، برای کلیه دستگاه‌های اجرایی لازم‌الاتباع است.[30] بنابراین، در حال حاضر منشور اخلاقی و اداری مدوّن یادشده، مبنای اصول و استانداردهای اخلاقی کارمندان قوة مجریه است و تنها بخشی از الزام کنوانسیون مریدا مبنی بر تدوین منشورهای اخلاقی را بر آورده ساخته است زیرا قلمرو شمول آن صرفاً برای کارمندان قوة مجریه است. هرچند قانون‌گذار اقدامات چندی در راستای تدوین منشور اخلاقی که شمول آن، کارگزاران سه قوه را در راستای التزام به تدوین منشورهای اخلاقی و اداری برای کلیه کارگزاران وفق مفاد کنوانسیون مریدا در برگیرد، انجام داده است که در ادامه به آن خواهیم پرداخت.

ب. بررسی «منشور اخلاقی و اداری کارمندان دولت»

در حال حاضر منشور الزام آور برای کلیه کارگزاران دولتی مشمول قانون مدیریت خدمات کشوری، منشور اخلاقی و اداری مصوب 1388 کمیسیون امور اجتماعی است که اصول و جنبه‌های پیش‌گیری از فساد مندرج درآن و میزان انطباق یا عدم انطباق آن با مقررات کنوانسیون مریدا در این زمینه مورد بررسی قرار می‌گیرد.

1. اصول حاکم بر «منشور اخلاقی و اداری کارمندان دولت»

منشور اخلاقی و اداری کارمندان دولت در حال حاضر سندی است که کارمندان دستگاه‌های اجرایی در زمان استخدام و در بدو ورود، به مفاد آن متعهد می‌شوند. در صدر منشور اخلاقی و اداری آمده است: «این منشور به منظور اشاعه و اعتلای فرهنگ اسلامی ‌و ارزش‌های انسانی و سازمانی در نظام اداری کشور و نهادینه‌کردن ابعاد آن در اندیشه و عمل کارکنان دولت تدوین گردیده است».

معمولاً منشورهای اخلاقی حاوی اصول اخلاقی و اداری و هم چنین عناصر و استانداردهای ضد فساد مالی- اداری می‌شوند، اما مرز مشخصی میان آن‌ها وجود ندارد. به عبارت دیگر، پای‌بندی به اصول اخلاقی منشور، حتی اگر مستقیماً حاوی استانداردهای پرهیز از فساد نباشد، به طور غیر مستقیم مانعی در جهت پرهیز از فساد است.

در منشور اخلاقی و اداری کارمندان دولت، «اصل برابری»، «اصل حاکمیت قانون»، «اصل عدم سوء استفاده از موقعیت شغلی»، «اصل تعهد و وفاداری به سازمان» و «اصل به‌ کارگیری مهارت شغلی» به عنوان اصول حاکم بر منشور اخلاقی و اداری کارکنان دولت ذکر شده است که تا اندازه‌ای هم سو با رهنمودهای قطعنامه سازمان ملل متحد در ارتباط با منشورهای رفتاری است که بند 3 از مادۀ 8 کنوانسیون مریدا دولت­های عضو را بدان احاله نموده است. با این حال، خلاء پیش بینی تعهد کارگزاران نسبت به؛ رفع تعارض منافع، اعلام دارایی‌ها، عدم پذیرش هدایا، و تحدید فعالیت‌های سیاسی که در قطع نامه ذکر شده محسوس است و لازم است این موارد در منشور پر رنگ گردد تا التزام ایران نسبت به مفاد بند 3 مادۀ 8 کنوانسیون به اجرا درآید.

به هر ترتیب، موارد فوق الذکر بر آن است تا با تعهد کارگزاران به اصول حاکم بر منشور اخلاقی و اداری کارکنان دولت، کیفیت نظام اداری ارتقاء یافته و عملکرد هر دستگاه با توسل به اصول فوق بهبود یابد. بدیهی است به منظور کارآمدی مفاد منشور، هر یک از اصول اجمالی فوق باید برای کارگزاران تشریح شود تا مفهوم و دامنه اصول، مشخص شده و هر کارمند در زمان اعمال اختیارات خود آگاه باشد که از حدود اصول مورد تعهد خویش خارج نمی‌گردد.

2. جنبه‌های پیش گیرانه «منشور اخلاقی و اداری کارمندان دولت»

مفاد منشور اخلاقی و اداری کارکنان دولت در دو قسمت تدوین شده که در قسمت اول انجام وظایف و مسئولیت شغلی و سازمانی و در قسمت دوم نحوۀ رفتار و برخورد با مراجعان و همکاران ذکر گردیده است.

در میان مفاد منشور، تعهد بر حفاظت از امکانات، تجهیزات و سرمایه‌های نظام اداری و استفادۀ مؤثر و مطلوب از آن (قسمت 6 بند اول)، تعهد به عدم تأثیر روابط خویشاوندی، قومی، جنسی، نژادی، مذهبی و... در تصمیمات و تعاملات (قسمت 7 بند اول)، مد نظر قراردادن رضایت خدای متعال و توجه بر آن چه خداوند بر آن امر یا از آن نهی می‌کند (قسمت 9 بند اول)، ارایه خدمت به مراجعه‌کنندگان در چهارچوب قوانین (قسمت 2 بند دوم) و انجام خواسته‌های قانونی مراجعان بدون تحمیل هزینه‌های اضافی (قسمت 4 بند دوم)، مجموعه مفادی است که بر محوریت پرهیز از تعارض منافع کارمندان با منافع عمومی ‌و تعهد به اجتناب از ارتکاب فساد تدوین شده است.

 با در نظرگرفتن اصل عدم سوء استفاده از موقعیت شغلی در منشور که به موجب آن «کارمندان نباید از اختیارات و جایگاه شغلی و سازمانی خود در جهت منافع شخصی یا گروه خاصی استفاده نمایند و اختیارات شغلی و سازمانی باید فقط برای انجام وظایف سازمانی و در جهت مصالح عمومی ‌به کار گرفته شود»، می‌توان گفت تعهد بر عدم ارتکاب مصادیق فساد مالی در منشور اخلاقی و اداری کارکنان دولت مورد توجه تدوین‌کنندگان آن بوده است.

گرچه با مراجعه به قطع‌نامه سازمان ملل متحد که به صورت توصیه‌نامه‌ای در زمینه تدوین منشورهای اخلاقی به دولت‌ها پیشنهاد گردیده و بهره‌وری از آن در بند 3 مادۀ 8 کنوانسیون مریدا به دولت‌های عضو ارایه شده درمی‌یابیم، در منشور پیشنهادی تأکید ویژه و مشخصی بر تعهد کارکنان به پرهیز از ارتکاب گونه‌های فساد شده است، به نحوی که با مطالعه منشور ابتدا تعهد بر اجتناب از ارتکاب فساد به ذهن متبادر می‌شود لکن در منشور مصوب کمیسیون امور اجتماعی و دولت الکترونیک، عدم ارتکاب فساد در عرض سایر اصول و تعهدات به طور پراکنده آمده است؛ لذا شایسته است به منظور افزایش تأثیر مفاد منشور بر اخلاق حرفه‌ای کارمندان موارد مربوط به پیش‌گیری از فساد در عنوانی خاص گردآوری شوند.

در هر حال با کنار هم قراردادن اصول و مفاد مرتبط با تعهد به عدم ارتکاب فساد، عدم سوء استفاده از موقعیت شغلی به منظور کسب منفعت فردی، خویشاوندی، قومی‌و...، رعایت منافع عمومی، حفظ سرمایه‌های نظام توأم با حاکمیت قانون و ارایه خدمات به مراجعان در حدود قوانین مورد توجه و تعهد کارمندان دستگاه‌های اجرائی قرار می‌گیرد؛ به طوری که کارمندان باید در انجام وظایف خود، از کسب منافع مالی یا غیر مالی پرهیز نمایند و برای درونی کردن این اصول در شخصیت خود تلاش نمایند و نتیجتاً در موارد تعارض منافع از ارتکاب جرم­های مرتبط با فساد بپرهیزند. این امر گامی‌ در راستای تعهدات جمهوری اسلامی ‌ایران در قبال کنوانسیون مریدا و پاسخ به پدیدۀ فساد مالی- اداری با بهره‌وری از تدوین منشور اخلاقی و اداری می‌باشد.

 پ. نوآوری‌های «قانون ارتقاء سلامت نظام اداری و مقابله با فساد»

مادۀ 7 از «قانون ارتقاء سلامت نظام اداری و مقابله با فساد» مقرر می‌دارد «دولت موظف است با همکاری سایر قوا به منظور فرهنگ‌سازی و ارتقاء سلامت نظام اداری بر اساس منابع اسلامی ‌و متناسب با توسعه علوم و تجربیات روز دنیا ظرف شش ماه پس از تصویب نسبت به تدوین منشور اخلاق حرفه‌ای کارگزاران نظام اقدام نماید».

هم چنین تبصرة مادۀ مذکور مقرر می‌دارد کلیه دستگاه‌های موضوع بندهای «الف»، «ب» و «ج» مادۀ 2 مکلفند بر اساس وظایف و مأموریت خود در چهارچوب «منشور اخلاق حرفه‌ای کارگزاران نظام» نسبت به تدوین رفتار حرفه‌ای مقامات موضوع مادۀ 71 قانون مدیریت خدمات کشوری و سایر مدیران و کارکنان خود اقدام نمایند.

در حقیقت ظاهراً مفاد مادۀ 7 قانون مذکور مبنی بر تدوین منشور اخلاق حرفه‌ای کارگزاران نظام، با درنظرگرفتن مصوبه کمیسیون امور اجتماعی و دولت الکترونیک به اجرا گذارده شده است، اما آن چه در این ماده حایز اهمیت است، علاوه بر الزام به تدوین منشور، تأکید بر تدوین «رفتار حرفه‌ای و اخلاقی» مقامات موضوع مادۀ 71 قانون مدیریت خدمات کشوری است. بدین توضیح که در مصوبۀ کمیسیون امور اجتماعی و دولت الکترونیک تأکید بر کارمندان دستگاه‌های اجرایی با استثناهای مختص خود است، در حالی که تبصرۀ مادۀ 7 قانون ارتقای سلامت نظام اداری و مقابله با فساد، رؤسای سه قوه، معاون اول رئیس جمهور، نایب رئیس مجلس شورای اسلامی، اعضای شورای نگهبان، وزراء، نمایندگان مجلس شورای اسلامی، معاونان رئیس جمهور، استانداران، سفراء و معاونان وزراء را صریحاً مشمول تعهد به منشورهای اخلاقی قرار داده است و به نظر می‌رسد تصریح و تأکید تبصرۀ فوق‌الذکر قابل توجه است؛ زیرا مدیران عالی رتبۀ سیاسی نیز موظف به ادای سوگند و امضای منشور خواهند شد.

علاوه بر این، با در نظر داشتن اصل تفکیک قوا و هم چنین استقلال قضات، مصوبه کمیسیون امور اجتماعی و دولت الکترونیک با عنوان منشور اخلاقی و اداری کارمندان نظام، وجاهت قانونی لازم جهت تقید رؤسای قوۀ قضاییه، قوۀ مقننه، نمایندگان مجلس شورای اسلامی ‌و قضات را ندارد.[31]در نتیجه می‌بایست با در نظر گرفتن صدر مادۀ 7 قانون ارتقاء سلامت نظام اداری، قوۀ مجریه با همکاری سایر قوا، نسبت به تدوین منشور اخلاق حرفه‌ای کارگزاران نظام، جدای از منشور اخلاقی و اداری کارمندان دولت مصوب کمیسیون امور اجتماعی و دولت الکترونیک، اقدام نماید، تا گسترۀ آن شامل مقامات سیاسی فوق نیز گردد.[32]

افزون بر این، مراد از دستگاه‌های موضوع بندهای الف، ب و ج مادۀ 2 قانون مذکور، به طور مطلق کلیه دستگاه‌های اجرایی است که پیش از این ذکر شد و استثنایی بر آن وارد گردیده بود (بند الف مادۀ 2) و هم چنین واحدهای زیر نظر مقام معظم رهبری (نظامی، غیر نظامی‌و تولیت آستان مقدس) با موافقت ایشان (بند ب از مادۀ 2 )، هرچند طبق مادۀ 117 قانون مدیریت خدمات کشوری نسبت به شمول تعهد بر منشور اخلاقی و حرفه‌ای مستثنی شده بودند و هم چنین شوراهای اسلامی ‌شهر و روستا و مؤسسات خصوصی حرفه‌ای عهده‌دار مأموریت عمومی‌ (بند ج مادۀ 2 ) که باید نسبت به تدوین منشورهای اخلاقی و رفتاری اقدام نمایند.

بنابراین، شمول تعهد به منشور نسبت به قانون مدیریت خدمات کشوری گسترده شده است و مؤسسات خصوصی عهده‌دار مأموریت عمومی ‌با توجه به نقش شایان توجهی که در حفظ منافع عمومی‌ دارند نیز مشمول تدوین قواعد رفتاری و تقید به آن می‌گردند. این امر در راستای تکلیف ناشی از قسمت «ب» از بند اول مادۀ 12 کنوانسیون مریدا است که وفق آن، دولت‌های عضو به منظور مقابله و پیش‌گیری از فساد بر تدوین منشورهای اخلاقی در بخش خصوصی رهنمون شده‌اند. در واقع از نوآوری‌های کنوانسیون مریدا به منظور مقابله مؤثر با فساد، هدف قراردادن بخش خصوصی توسط تمهیدات پیش گیرانه است.[33]بنابراین، دولت‌ها ملزمند اقدامات پیش گیرانه از فساد را علاوه بر بخش عمومی‌در بخش خصوصی نیز اعمال نمایند که از جمله آن‌ها الزام به تدوین منشورهای اخلاقی است.

نتیجه گیری

اولین مؤلفه برای اصلاح محیط اداری به عنوان بخشی از برنامه‌های پیش‌گیری اجتماعی از فساد، سازوکار مادۀ 8 کنوانسیون مریدا مبنی بر تدوین «مقررات یا استانداردهای رفتاری» است. تعهد به منشورهای اخلاقی که با هدف پیش‌گیری از فساد تدوین شده است، با تأثیر بر شخصیت کارگزاران، موجب فرآیند گذار از «اخلاق شخصی» به «اخلاق حرفه‌ای» می‌شود. تعهد به منشورهای اخلاقی و اداری می­تواند مانعی درونی برای کارگزاران شود تا با عنایت به الگوی رفتاری خاص، نسبت به وظایف خود اقدام نمایند. بیان معیارها و الگوهای اخلاقی مناسب به منظور اعمال آن در فرض مواجه کارگزار با آن چه ممکن است به فساد مالی و اداری منتهی شود، خود می­تواند از اصلی­ترین ابزارهای پیش‌گیری از فساد باشد که با صرف کمترین هزینه بیشترین بهره وری را خواهد داشت.

 قانون‌گذار جمهوری اسلامی ‌ایران پیش از الحاق به کنوانسیون مذکور، در قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب 1386 تدوین «منشور اخلاقی و اداری» را پیش بینی‌ نموده است. منشور مورد تکلیف پس از الحاق جمهوری اسلامی ‌ایران به کنوانسیون مریدا مورد تصویب «کمیسیون امور اجتماعی دولت» واقع شده و به تأیید ریاست جمهوری در تاریخ 17/11/1388 رسیده است. به نظر می­رسد بخشی قابل توجه از اهداف منشور مورد تصویب، پیش‌گیری از فساد مالی و اداری می­باشد با این وجود لازم است عناصر و راهبردهای پیش گیرانه به نحو دقیق و محسوس­‌تری تصریح گردد تا کارگزاران در زمان سوگند به مفاد منشور، تکالیف خود را جدای از هرگونه تشریفات که خطر شکلی بودن تعهد را به دنبال دارد، دریابند.

افزون بر این از آن جا که شمول مصوبۀ فوق صرفاً برای کارگزاران قوۀ مجریه بوده است، باید نسبت به تدوین منشور اخلاقی کلیه کارگزاران نظام در دستگاه‌های اجرایی و نهادها اقدام شود چنان که نهایتاً با تأیید «قانون ارتقای سلامت نظام اداری و مقابله با فساد» به تاریخ 7/8/1390 در مجمع تشخیص مصحلت نظام، دولت موظف شده است با همکاری سایر قوا ظرف 6 ماه نسبت به تدوین «منشور اخلاق حرفه‌ای کارگزاران نظام» اقدام نماید. بنابراین لازم است جهت پاسخ به تعهدات جمهوری اسلامی ‌ایران برابر مادۀ 8 کنوانسیون مریدا «منشور اخلاق حرفه‌ای کارگزاران نظام» تدوین گردد و در آن بر ارایه عناصر ضد فساد تأکید و بخشی به تعهدات کارگزاران در فرض مواجه شدن با مصادیق فساد مالی- اداری اختصاص داده شود. بدین ترتیب می‌توان به سلامت کارگزاران در نظام اداری نظر داشت و بر آن بود تا آنان با آموزش و شناخت تعهداتشان در قبال منشور اخلاقی مورد سوگند، به حکم و نظارت وجدان، از ارتکاب مصادیق فساد مالی- اداری اجتناب ورزند.

منابع و مآخذ

1. ایران نژاد پاریزی، مهدی، مدیریت رفتار سازمانی، تهران، نشر مدیران، 1387.

2. پیکا، جرج، جرم‌شناسی، ترجمۀ علی‌حسین نجفی ابرندآبادی، تهران، نشر میزان، چاپ اول، 1389.

3. تولایی،روح ا...، رفتار اخلاقی کارکنان در سازمان، سایت جامع مدیریت، 1389.

4. دادخدایی، لیلا، فساد مالی- اداری و سیاست جنایی مقابله با آن، تهران، نشر میزان، 1390.

5. راسخ، محمد، نظارت و تعادل در حقوق اساسی، تهران، نشر دراک، 1388.

6. شیخ طلیمی، میثم، آثار الحاق ایران به کنوانسیون سازمان ملل متحد برای مبارزه با فساد(مریدا) در قلمرو پیش‌گیری از جرم، پایان نامۀ کارشناسی ارشد، دانشگاه مفید، 1390.

7. صفاری، علی، انتقادات وارده به پیش‌گیری وضعی از جرم، مجلۀ تحقیقات حقوقی، شمارۀ 36-35، 1381.

8. قراملکی، احد فرامرز، اخلاق حرفه‌ای، قم، نشر مجنون، 1382.

9. کریمی، یوسف، روانشناسی اجتماعی، تهران، نشر ارسباران، چاپ بیست وهفتم، 1391.

10. گسن، رمون، جرم‌شناسی بزهکاری اقتصادی، ترجمۀ شهرام ابراهیمی، تهران، نشر میزان، چاپ اول، 1389.

11. لازرژ، کریستین، درآمدی به سیاست جنایی، ترجمۀ علی‌حسین نجفی ابرندآبادی، تهران، انتشارات میزان، چاپ دوم، 1390.

12. لانگست، پیتر، برنامه‌های جهانی مبارزه با فساد، ترجمۀ امیرحسین جلالی فراهانی، تهران، مرکز پژوهش‌های مجلس، دفتر مطالعات فناوری‌های نوین، 1387.

13. منفرد، محبوبه و امیر حسین جلالی فراهانی، کدهای رفتاری و پیش‌گیری از بزه کاری، پژوهشنامه حقوق کیفری، سال سوم، شماره دوم، 1391.

14.  Hees, Roslyn, Preventing Corruption in Humanitarian Operations, Transparency International, 2010.

15.  Kleinig, John, Ethics and Criminal Justice, Cambridge University Press, First published, 2008.

16. Transparency International, Transparency International Annual Report 2010, Berlin, Transparency International, 2011.

17. UNODC, Compendium of International Legal Instruments on Corruption, New York, UNODC, 2005.

18. UNODC, Compendium of United Nations Standards and Norms in Crime Prevention and Criminal Justice, New York, UNODC, 2006.

19. UNODC, Global Action against Corruption, Vienna, UNODC, 2004.

20. UNODC, Legislative Guide for the Implementation of the United Nations Convention against Corruption, New York, UNODC, 2006.

21. UNODC, Technical Guide to the United Nations Convention against Corruption, New York,UNODC, 2009.

22. UNODC, The Global Programme against Corruption, Vienna, UNODC, 3rd Edition, 2004.

23. UNODC, United Nations Guide for Anti-corruption Policies, Vienna, UNODC, 2003.

 



*عضو هیأت علمی دانشکده حقوق واحد تهران مرکز

**کارشناس ارشد حقوق جزا و جرم شناسی از دانشگاه مفید

[1]. علی، صفاری، انتقادات وارده به پیش‌گیری وضعی از جرم، مجله تحقیقات حقوقی، شمارۀ 36-35، 1381، ص 233-194.

[2].Codes and Standards of Conduct

[3].در اسناد راهنمای کنوانسیون، از منشورهای اخلاقی، به عنوان بخشی از «نهادسازی در جهت مقابله با فساد» یاد شده است. اما با توجه بر اینکه مادۀ 8 کنوانسیون ذکرشده در فصل دوم که به پیش‌گیری از فساد پرداخته مربوط به کدهای رفتاری است، لذا آن را گونه‌ای از ابزارهای پیشگیری از فساد می‌دانیم.

See www.UNDOC.com/corruption

[4]. جمهوری اسلامی ایران پس از امضای کنوانسیون در شهر مریدای مکزیک در 9 دسامبر 2003 میلادی برابر با 18 آذر 1382 شمسی و گذر از مراحل تصویب کنوانسیون در مجلس شورای اسلامی و تأیید در مجمع تشخیص مصلحت نظام و امضای ریاست جمهوری وفق اصل 125 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، نهایتاً در 20 آوریل سال 2009 میلادی برابر با 31 فروردین 1388 شمسی به کنوانسیون مریدا ملحق گردیده است.

SeeDoc.A/58/422.Availableat: http://www.unodc.org/unodc/en/treaties/CAC/signatories.html

[5]. طبق بند دوم ماده فوق «هر کشور عضو به ویژه تلاش خواهد نمود تا در چهارچوب نظام حقوقی و سازمانی خود مقررات یا استانداردهای رفتاری را جهت اجراء صحیح، آبرومندانه و مناسب عملکردهای دولتی به کار برد»(رک: روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران، سال شصت و چهارم، شمارۀ 18563)

[6]. بند یک از ماده 11 کنوانسیون مریدا اشعار می دارد «با درنظر گرفتن استقلال قضایی و نقشمهم آن در مبارزه با فساد، هر کشور عضو طبق اصول‌اساسی نظام حقوقی خود و بدون خدشهوارد آمدن به استقلال قضایی، اقداماتی را اتخاذ خواهد نمود تا یکپارچگی تقویت شود واز فرصتهای فساد در بین اعضای قوه قضاییه ممانعت به عمل آید. چنین اقداماتی ممکناست شامل قواعد درخصوص رفتار اعضای قوه قضاییه شود»

[7]. UNODC, Legislative Guide for the Implementation of the United Nations Convention against Corruption, New York, UNODC, 2006, P. 28.

[8]. Reservation

[9]. صدر مادۀ 63 کنوانسیون مریدا مقرر می‌دارد «فراهمایی با هدف بهبود ظرفیت کشورهای عضو و همکاری بین آنها برای نیل به اهداف مندرج در کنوانسیون و ترغیب و تجدید نظر در اجراء آن تشکیل می شود» ودر قسمت «ث» از بند 4 مادۀ فوق «بررسی دوره‌ای اجرای کنوانسیون توسط کشورهای عضو» از جمله اهداف فراهمایی عنوان شده است.

فراهمایی مذکور در سال‌های 2006، 2008،  2009 و2011 برگزار شده است و مشروح اسناد، قطع نامه‌ها و تصمیمات صورت پذیرفته در آن‌ها، در وبسایت دفتر مبارزه با مواد مخدر و جرم سازمان ملل متحد موجود است.

See http://www.unodc.org/unodc/en/treaties/CAC/CAC-COSP.html

[10]. میثم، شیخ طلیمی، آثار الحاق ایران به کنوانسیون سازمان ملل متحد برای مبارزه با فساد (مریدا) در قلمرو پیش‌گیری از جرم، پایان نامۀ کارشناسی ارشد، دانشگاه مفید، 1390، ص 8.

[11]. پیتر، لانگست و دیگران، برنامه‌های جهانی مبارزه با فساد، ترجمۀ امیرحسین جلالی فراهانی، تهران، مرکز پژوهش‌های مجلس، دفتر مطالعات فناوری‌های نوین، 1387، ص 200.

[12]. Fairness

[13]. Impartiality

[14]. Independence

[15]. یک پارچگی(تمامیت اخلاقی) ترجمۀ واژۀ “Integrity” است که به معنای داشتن صداقت و قدرت نفس نسبت به آن چه اعتقاد بر درست ‌بودن آن می‌رود، می‌باشد.

[16]. Loyalty Towards the Organization

[17]. Diligence

[18]. Propriety of Personal Conduct

[19]. Transparency

[20]. Accountability

[21]. UNODC, the Global Programme against Corruption, Vienna, UNODC, 3rd Edition, 2004, P. 133.

[22]. John, Kleinig, Ethics and Criminal Justice, Cambridge University Press, 2008, P. 156.

[23]. طبق بند 3 مادة 8  «هر کشور عضو، به منظور اجراء مفاد این ماده در صورت اقتضاء، بر اساس اصول اساسی نظام حقوقی خود، ابتکارات مربوط به سازمان‌های منطقه‌ای، بین منطقه‌ای و چندجانبه مثل ضوابط بین‌المللی نحوۀ رفتار مقامات دولتی مندرج در ضمیه قطع‌نامه شمارۀ 59/51 مورخ دوازده دسامبر (1996) میلادی را مد نظر قرار می‌دهد».

[24]. محبوبه، منفرد و امیر حسین جلالی فراهانی، کدهای رفتاری و پیشگیری از بزه کاری، پژوهشنامه حقوق کیفری، سال سوم، شماره دوم، 1391، ص 112.

 

[25]. UNODC, The Global Programme against Corruption, Vienna, Op.cit, P. 133.

[26]. بسیاری از کارگزاران ارشد و وزراء جانب‌داری سیاسی خود را حفظ می‌کنند؛ لذا، علاوه بر منشورهای اخلاقی و اداری لازم است قواعد مضاعفی برای آنان مقرر شود. رک: پیتر، لانگست و دیگران، پیشین، ص 209.

[27]. این قسمت از کنوانسیون مریدا «ترغیب توسعه استانداردها و تشریفاتطراحی شده جهت حفظ یکپارچگی واحدهای خصوصی مربوط از جمله نحوه رفتار جهت اجراءدرست، آبرومندانه و مناسب فعالیت‌های شغلی و کلیه حرف مربوط و جلوگیری از تنازعمنافع و جهت ارتقاء استفاده از رویه‏های تجاری مناسب در بین مشاغل و در روابطقراردادی مشاغل با دولت» را متذکر شده است.

 

[28]. شورای عالی اداری در جلسۀ یکصد و سی و سوم مورخ 18/4/1386 مصوبۀ شمارۀ 5606/1901 مبنی بر انحلال سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی و تبدیل آن به معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی رئیس جمهور را صادر کرده است. (رک: محمد، راسخ، نظارت و تعادل در حقوق اساسی، تهران، نشر دراک، 1388، ص 56)

[29]. متن منشور اخلاقی و اداری مذکور در سایت www.mdhc.ir متعلق به معاونت توسعۀ مدیریت و سرمایۀ انسانی ریاست جمهوری و پایگاه اطلاع رسانی دولتhttp://www.dolat.ir/NSite/FullStory/News/?Serv=0&Id=186983موجود است.

[30]. لازم به ذکر است وزیران عضو کمیسیون امور اجتماعی با استناد به تبصرۀ یک مادۀ 25 قانون مدیریت خدمات کشوری به تصویب منشور اخلاقی و اداری ذکرشده، اقدام نموده‌اند. این تصویب‌نامه در تاریخ 17/11/1388 به تأیید ریاست جمهوری رسیده است.

[31]. مادۀ 11 کنوانسیون مریدا تدوین منشور اخلاقی قضات را مقرر نموده است:

«1- با درنظر گرفتن استقلال قضائی و نقش مهم آن در مبارزه با فساد، هر کشور عضو طبقه اصول ‌اساسی نظام حقوقی خود و بدون خدشه وارد آمدن به استقلال قضائی، اقداماتی را اتخاذ خواهد نمود تا یکپارچگی تقویت شود و از فرصتهای فساد در بین اعضای قوه قضاییه ممانعت به عمل آید. چنین اقداماتی ممکن است شامل قواعد در خصوص رفتار اعضای قوه قضائیه شود.
2- اقداماتی در همان راستا مثل مواردی که طبق بند (1) اینماده اتخاذ شده است، ممکن است در واحد دادستانی در آن دسته از کشورهای عضوی که درآنجا بخشی از قوه قضاییه را تشکیل نمی‏دهد، اما از استقلال شبیه قوه قضاییه برخوردار است معرفی و به‏اجراء درآید».

[32]. در مادۀ 17 «طرح نظارت مجلس بر امور نمایندگان» تدوین منشور اخلاقی خاص نمایندگان نیز پیش بینی شده بود که به نظر می‌رسید منشوری خاص در ارتباط با فعالیت نمایندگان باشد و لذا دارای کارکرد پیش‌گیری از فساد بر مبنای اصول اخلاق حرفه‌ای نمایندگی شود که متأسفانه از طرح مذکور حذف گردیده است. رک: گزارش کمیسیون مشترک رسیدگی به طرح نظارت مجلس بر رفتار نمایندگان، مجلس شورای اسلامی، دوره هشتم سال چهارم، شماره 7311/ ک ن، 1390.

[33]. لازم به ذکر است در مادۀ 12 کنوانسیون مریدا، دولت‌های عضو به طور کلی به اقدامات پیشگیرانه در بخش خصوصی مکلف شده‌اند در حالی که مادۀ 7 قانون ارتقای سلامت نظام اداری، بند «د» مادۀ 2 قانون مذکور را که شامل اشخاص حقوقی غیر دولتی است، شامل نشده است.

منابع و مآخذ

. ١. ایران نژاد پاریزی، مھدی، مدیریت رفتار سازمانی، تھران، نشر مدیران، ١٣٨٧

. ٢. پیکا، جرج، جرم شناسی، ترجمۀ علی حسین نجفی ابرندآبادی، تھران، نشر میزان، چاپ اول، ١٣٨٩

. ٣. تولایی،روح ا...، رفتار اخلاقی کارکنان در سازمان، سایت جامع مدیریت، ١٣٨٩

. ٤. دادخدایی، لیلا، فساد مالی- اداری و سیاست جنایی مقابلھ با آن، تھران، نشر میزان، ١٣٩٠

. ٥. راسخ، محمد، نظارت و تعادل در حقوق اساسی، تھران، نشر دراک، ١٣٨٨

٦. شیخ طلیمی، میثم، آثار الحاق ایران بھ کنوانسیون سازمان ملل متحد برای مبارزه با فساد(مریدا) در قلمرو پیش گیری از جرم،

. پایان نامۀ کارشناسی ارشد، دانشگاه مفید، ١٣٩٠

.١٣٨١ ،٣٥- ٧. صفاری، علی، انتقادات وارده بھ پیش گیری وضعی از جرم، مجلۀ تحقیقات حقوقی، شمارۀ ٣٦

. ٨. قراملکی، احد فرامرز، اخلاق حرفھ ای، قم، نشر مجنون، ١٣٨٢

. ٩. کریمی، یوسف، روانشناسی اجتماعی، تھران، نشر ارسباران، چاپ بیست وھفتم، ١٣٩١

. ١٠ . گسن، رمون، جرم شناسی بزھکاری اقتصادی، ترجمۀ شھرام ابراھیمی، تھران، نشر میزان، چاپ اول، ١٣٨٩

١١ . لازرژ، کریستین، درآمدی بھ سیاست جنایی، ترجمۀ علی حسین نجفی ابرندآبادی، تھران، انتشارات میزان، چاپ دوم،

.١٣٩٠

١٢ . لانگست، پیتر، برنامھ ھای جھانی مبارزه با فساد، ترجمۀ امیرحسین جلالی فراھانی، تھران، مرکز پژوھش ھای مجلس، دفتر

. مطالعات فناوری ھای نوین، ١٣٨٧

١٣ . منفرد، محبوبھ و امیر حسین جلالی فراھانی، کدھای رفتاری و پیش گیری از بزه کاری، پژوھشنامھ حقوق کیفری، سال

. سوم، شماره دوم، ١٣٩١

Hees, Roslyn, Preventing Corruption in Humanitarian Operations, Transparency International,

 

.١٤

.٢٠١٠

 

.٢٠٠٨

 

 

Kleinig, John, Ethics and Criminal Justice, Cambridge University Press, First published,

.١٥

 

, Berlin,

٢٠١٠Transparency International, Transparency International Annual Report

.١٦

.٢٠١١

 

 

 

Transparency International,

UNODC, Compendium of International Legal Instruments on Corruption, New York, UNODC,

 

 

 

.١٧

.٢٠٠٥

 

 

UNODC, Compendium of United Nations Standards and Norms in Crime Prevention and Criminal

 

.١٨

.٢٠٠٦

 

 

 

Justice, New York, UNODC,

 

.٢٠٠٤

UNODC, Global Action against Corruption, Vienna, UNODC,

.١٩

 

UNODC, Legislative Guide for the Implementation of the United Nations Convention against

 

.٢٠

.٢٠٠٦

 

 

 

Corruption, New York, UNODC,

UNODC, Technical Guide to the United Nations Convention against Corruption, New

 

 

 

.٢١

.٢٠٠٩

 

 

 

York,UNODC,

 

.٢٠٠٤

rd Edition, ٣UNODC, The Global Programme against Corruption, Vienna, UNODC,

.٢٢

.٢٠٠٣

 

 

UNODC, United Nations Guide for Anti-corruption Policies, Vienna, UNODC,

.٢٣